常德市农村居家和社区养老服务模式探析

常德市辖9个县市区和6个管理区,总人口621万人,截至2017年底,全市老年人口135.3万人,人口老龄化率近22%,超全国人口老龄化率5个百分点;其中,农村老年人口94.02万人,农村失能(伤残)老年人58821人,农村贫困老年人57967人,农村计划生育特殊困难家庭老年人数8853人,农村空巢(独居)老年人数132725,农村老年人口占全市老年人总数的74%。由于受传统养老观念的影响,农村老年人除五保集中供养对象外,基本上以居家养老为主。为了探析农村居家和社区养老服务这一重大课题,近日笔者对常德市农村养老服务工作开展了专题调研,并作出了一些初步探析。

一、常德市农村居家和社区养老服务模式

随着人口老龄化步伐加快,养老问题的严峻性日益凸显,尤其是独居老年人如何养老,更是成为当下养老问题的痛点和难点。为了破解养老服务难题,近年来,全市民政部门积极指导,充分发挥基层和群众的创新精神,探索了一些农村居家和社区养老服务模式。

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(一)农村老年协会服务模式。目前,全市建立村级老年协会覆盖率已达90%以上,城市社区老年协会覆盖率已达95%以上。以老年协会为依托,探索了老人不离家、不离亲,投入少、覆盖广,效果好、惠而不贵的农村居家和社区养老新模式。如临澧县新安镇上坪村总人口3700人,其中 60岁以上老年人882人,占全村总人口的24%。为了积极应对养老问题,上坪村成立了老年人协会组织,以退休返乡的老干部、老教师、老支部书记和农村留守妇女为主力,组成志愿者服务队伍,为全村的留守空巢老人、失能半失能老人和特困老人提供上门服务、生活照料、心理疏导、精神慰藉等服务。在运营资金上,采取“三个一点”办法,即政府购买服务支持一点、协会创收增加一点、社会募集捐赠一点;在运营管理上,建立了“三亮一协同” 机制,即亮工作人员身份,亮收费价格,亮服务承诺。根据老年人的需求,本着以人为本、互惠互利的原则,向社区60周岁以上的老人发放爱心助老卡,向高龄老人、低保困难老人、残疾老人发放爱心助老优惠卡,老人持卡享受对应的优惠服务。组织农村留守妇女每月为失能、半失能老人免费提供2次居家卫生、物品代购、精神慰藉等服务;对于空巢、留守老人患病后,协会老人经常上门探望、请医送药、轮流护理;若村中老人离世,老年协会协助办理丧事,送上慰问金,并对离世老人的亲人进行精神安慰;老年协会的理发室,对60-80岁老人理发实行价格减半,80岁以上的孤寡、特困、失能半失能老人理发免费;老人就餐每人每餐收费5元,村委会以零利润的服务模式承担所有运营费用,让老年人充分享受到物美价廉便捷的舒心服务。老年人协会周全的服务受到全村群众的广泛好评。

(二)专业养老机构服务模式。近年来,我市积极培育发展专业养老服务机构,以满足老年人个性化、多样化的养老需求。石门县康乐福服务中心是县民政局批准成立的公益性养老服务机构,现有工作人员8人,其中养老护理专业人员3人,家政服务员2人,心理咨询师1人,社会工作师1人,保健人员1人。该中心通过对全体工作人员进行岗前培训,确保做到了员工100%持证上岗。2017年,康乐福承接了石门县城4个街道、2个乡镇低保、失能或半失能老人居家养老服务,解决230多名低收入失能、半失能(低保、特困、空巢、建档立卡等)老人居家养老服务问题。该中心坚持人性化亲情服务,以爱心、热心、真心、耐心、恒心、细心的“六心”服务标准,为社会上不同需求的老年人提供不同的服务,如可以为老人提供身体检查(测量体温、脉搏、血糖、血压等)、洗衣、做饭、清洁卫生、购物、修理电器、理发、按摩、聊天等菜单式服务。该中心累计提供服务时间9334小时,超出政府购买服务协定时间904小时;组织志愿者免费服务80多位老人,累计服务时间达180多小时。中心专业细致的服务也得到了老人的高度认可。

(三)抱团式养老服务模式。抱团互助式养老是以亲情、友情、文化、志趣为纽带自发组合在一起,以团队的模式筹措资金,建立小规模的养老院,开展老人间一种互助式的养老模式,以达到老有所养、老有所为、老有所学、老有所乐的目的。老年人从被动接受到主动选择养老方式,成员在文化修养、职业经历、家庭背景、生活习性等方面相对接近,更容易形成长期、稳定的关系,相对于专业养老院,养老成本更经济、氛围更和谐。加上农村大部分老人不愿意离开自己熟悉的家庭环境,愿意利用自有现存的农村住房,几个兄弟姐妹住在一起相互照顾,年纪轻的照顾年纪老的,身体健康的照顾身体病弱的,老人出现失能、半失能之后,再请专人照顾,这是以亲情为纽带的抱团式养老(如鼎城区周家店镇娥公桥村的抱团养老就是以亲情为纽带组合)。还有以兴趣爱好、宗教信仰为基础的抱团式养老,在我市部分农村地区还有一些志趣相投的老龄群体,他们集中或者相对集中居住在一起,情感上相互交流,生活上相互照顾,形成一种自发式的抱团养老(谢家铺镇抱团养老是以文化、志趣为纽带组合)。这两类抱团式养老模式发展的前提基础一是老人自发、自愿、且有一定的经济能力,二是遵从一定的协议或合约,公开透明财务支出情况,三是有环境适宜、设施相对齐备的养老场所。

(四)日间照料服务模式。以村为单位建设幸福院日间照料中心和城乡养老服务示范点。近几年,市、县两级多方筹措资金,在全市按“五室一场”(就餐室、休息室、阅览室、医务室、活动室,室外活动场地)的标准,建成了农村幸福院584个、日间照料中心262个、城乡养老服务示范点507个,有效解决了农村老人白天活动、日间照料的问题。

(五)互联网+养老服务模式。随着新一轮有文化、素质高、会网络、愿享受快捷高端养老服务的老龄群体的大量增加,对智能化养老服务需求的老龄人越来越多、愿望也越来越迫切。利用互联网数据大融合及信息化养老服务平台、“一键式”智能化终端设备和GPS定位系统,通过互联网+养老服务模式,让老年人享受一键式服务,线上专人接单、线下专业人员上门提供专业化家政、医疗、心理慰籍等上门服务,这是社会化养老的发展趋势,也是目前我市积极探索的一类农村养老服务新模式。

(六)区域养老服务中心模式。以现有各乡镇敬老院为基础,通过改善环境条件,拓展业务职能,充分发挥本地留守妇女、空巢劳动力等现有资源,培训一批掌握一定护理技能、综合素质整体提升的养老护理员,为本地农村敬老院提供护老服务。既可以就地解决当地留守、闲置人员的就业问题,更能消除农村老人对专业机构人员的陌生感,邻里乡亲相互照顾,有利于融洽护理氛围,提升老人的幸福指数,还可以辐射周边临近的村(社区)居家老人,以电话预约、上门服务的形式,满足其他农村散居老人的护理需求。

二、存在的主要困难和问题

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在农村居家和社区养老服务上,我们进行了一些有益探索,但也还面临一些亟待解决的困难和问题,突出体现在以下六个方面:

(一)村级老年协会运转难。一是服务水平有限。协会提供的许多养老服务主要是依托村内志愿者和低偿服务者来开展的。这些志愿服务人员大多是高龄老人,文化素质较低、业务技能往往只能应对一些简单的生活料理和家政服务,远远不能满足老年人日益增长的多元化服务需求。二是运营经费紧缺。资金困难是制约老年协会持续发展的最大瓶颈。老年协会运营经费只有少量政府拨款,主要是社会捐赠和自筹,没有稳定的财政资金保障,又没有实体经济的支撑,经费严重短缺,正常运转异常艰难。三是流程欠规范。该模式是老龄协会在养老市场实际需求中自发或者逐步摸索出来的服务经验,实用性比较强,但缺乏理论性思考和发展性提升,有些条件还存在区域性限制,需要进一步拓展和规范,才利于供其他区域借鉴和推广。

(二)专业养老服务机构发展难。一是能够承接政府购买养老服务业务的专业养老服务机构少。目前,我市除石门县外,还没有专门从事养老服务的社会组织,服务的内容、范围也不广泛。二是市、县政府购买养老服务的力度还不大、资金投入较少。部分地方对养老市场化观念还没有发生根本性转变,行政行为和服务行为还没有截然分开,大包大揽现象还一定成都存在。市场化资金投入不足,直接导致很多服务项目不能真正从政府承办向市场化经营转变,导致专业养老服务机构发展缓慢。三是专业机构业务不够专业。很大一部分养老机构是由家政服务公司演变而来,业务服务范围不专业,人员也不充足,业务杂乱不单一,对养老服务对象也缺乏创新性思考和改进,难以满足老龄人这一特殊群体的需求。

(三)抱团养老模式持续难。一是经济制约。“抱团养老”需要一定的经济条件,除了利用现有的固定生活场所集中群居式互助养老外,还必须满足必要的生活费用,无论是AA制,还是轮流负责制,都必须不受经济条件的严重制约。二是理念落后。中国传统养老思想根深蒂固,一般养老只养生我者或者我生者,对于生活行动不变、鳏寡孤独的姊妹之间养老难以坚持,尤其是随着同辈姊妹年龄增大,自身自理能力越来越差难以照顾他人时,隔代照顾困难和矛盾凸显。三是情感难维。无论是亲情式还是友情式,感情在抱团式养老模式中都占有极大的比重,一旦亲情淡薄或者友情破裂,抱团养老就失去了最根本的基础,相互之间缺乏温情,和谐互助的局面就会打破,尤其是对于完全依赖于他人照顾的全失能者,维系感情显得尤为重要。

(四)日间照料中心服务功能拓展难。目前建设的幸福院和日间照料中心、养老服务示范点功能都比较单一,主要是为辖区内自理老人提供一个日间集中活动的场所,管理和组织上还处于简单自发状态,没有系统化和规范化,更缺乏辐射周边的日间照料服务、上门服务的业务、经费及人员。

(五)互联网+养老模式农村推开难。一是农村老人购买服务的能力有限,而专业化养老服务价格相对较贵。二是消费观念落后。农村老人对于购买养老服务意识还不是很强烈,缺乏必要的消费理念。三是由于农村地区地广人稀,护理员要为老年人提供上门服务,交通成本较高,服务时效性难达预期。四是大多数老年人由于生活习惯、知识水平、身体健康状况参差不齐等原因,不会、不能或者不习惯上网呼叫点对点服务,供需市场难以链接和平衡。

(六)区域养老服务中心经营难。一是建设经费难。目前,我市大部分农村敬老院均是在合乡并村的基础上由多余空置房屋改建而成,要增加床位、改造床位及符合老人居住条件的基础设施,缺乏必要的建设经费。二是运转经费难。一所养老服务中心要成功运营,大规模招聘养老护理员、组织养老技能培训及日常生活护理,需要一定的运转经费作为保障,乡镇一级的敬老院财政压力基本在乡镇,很难充分保障正常运转经费。三是人力资源少。区域养老服务中心的功能定位,除了满足自身院内兜底对象养老服务保障外,还重在辐射周边散居老人的延伸服务,尤其是失能、半失能的居家老人及托养服务对象,为他们送服务上门。但现在县乡政府拓展功能开发严重不足,尤其是人员经费跟不上,直接导致该类别服务功能难以开发实施到位。

三、推行农村居家和社区养老服务改革的对策建议

(一)着力抓宣传,营造敬老养老的浓厚范围。各级政府要加大工作力度,通过召开会议、开展培训、举办活动、分发宣传单、拍摄宣传片、专题片等多种形式,尤其是要充分运用网络、微信公众号、自媒体宣传等新时期民众需求及市场化宣传的媒体新形式,更方便、更直接地推送养老信息宣传。重点宣传国省市居家和社区养老政策,做到家喻户晓,让特困老年人由政府兜底购买服务,让有经济能力的老年人自我购买服务,让各类老龄需求服务对象各取所需、分类养老,促进居家和社区养老服务快步发展。

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(二)着力抓培训,提高养老服务人员专业技能。大规模培训村级养老协会、养老公益性社会组织、各类养老服务设施、志愿者中从事养老服务工作的人员,进一步提高养老服务人员专业技能,为规范化的开展养老服务打下基础。人社部门应对养老服务业机构提供一部分公益岗位,确保从业人员基本生活待遇的基础上,适当给予一定的绩效补贴,以便能够吸引人才、留住人才、发展人才。

(三)着力抓规范,提请政府出台各类养老服务规范性文件。制定全市养老服务设施建设标准、服务规范及目录清单。在许可、消防、安全、卫生、规划、建设、无障碍通行等方面,各级政府应有一系列规定并统筹协调相关职能部门提供一定的政策便利及资金扶持。

(四)着力抓调查,开展老年人能力及需求评估。在全市范围内对所有农村老年人开展自理、失能、半失能评估,并对需求情况做问卷调查,为下一步政府购买养老服务提供准确市场需求依据。针对老年人的基本生活及健康需求,建议推出老年餐桌、在线医疗、家政服务、心理慰籍等实用性较强的服务类项目。

(五)着力抓改造,加强适老化服务设施建设。由区县市政府牵头对农村困难的失能、半失能、独居、空巢、失独老人居室进行适老化改造,满足老人日常起居需要的前提下,为老年人实现有质量的晚年生活改建平台、提供保障。

(六)着力抓扶持,出台为老服务支持政策。建议政府出台养老服务相关扶持政策,对从事养老服务业的组织机构场所给予一定的运行补助,确保养老场所能够正常运转。养老服务补贴款项应列入每年的财政预算,稳定保障养老服务组织、机构、场所的经费难题,以便大力提升民办养老服务机构的生存能力、服务质量、服务水平。


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